Durante a longa noite de 21 anos da ditadura militar, deputados e senadores de oposição ao regime dos generais tinham mais o que fazer no Congresso do que se preocupar com a execução do Orçamento da União. Afinal, se não reconheciam os coturnos que usurparam o poder em 31 de março de 1964 e lutavam para reinstituir o Estado Democrático de Direito, não fazia sentido sujar suas biografias deixando-se seduzir por convites para cooperar com uma execução orçamentária bem longe de contemplar o país e a sociedade que almejavam construir.
Naqueles tempos, o Executivo elaborava a Lei Orçamentária e a mandava para o Congresso apenas pró-forma. Um grupo de deputados e senadores amigos dos galhardetes e salamaleques verdes-olivas dos quartéis, liderado pelo baiano João Alves (eleito pela Arena, tendo migrado depois para o PDS e, enfim, se acomodado no PP), acertava tudo o queriam nos porões da Esplanada dos Ministérios. O Ministério do Planejamento, por sua vez, elaborava a proposta orçamentária com margem para incorporar os acertos da turma de Alves. Depois disso, a peça com um verniz legal era aprovada sem alterações do outro lado da Praça dos Três Poderes.
João Alves passou a integrar a Comissão Mista de Orçamento do Congresso em 1977. Assumiu a presidência dela em 1983 e só a deixou ao renunciar, em 1994, por força das investigações da CPI dos Anões. A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito recebeu o nome jocoso em razão dele, que tinha 1,58m de altura. Outros seis integrantes do colegiado orçamentário do Congresso, também investigados pela CPI, não passavam de 1,62m. Daí, CPI dos Anões do Orçamento.
O esquema montado por João Alves sobreviveu a todo o mandato de transição de José Sarney na presidência da República. Seguiu ativo mesmo depois da promulgação da Constituição de 1988, responsável por aprovar dispositivos muito firmes, destinados a desmantelar as mazelas dos nanicos morais amigos de Alves. Foi essa a razão de os constituintes instituírem os Planos Plurianuais de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Entretanto, era confortável para Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito diretamente depois da ditadura, preservar o bom trânsito com a ala conservadora e reacionária do Congresso. A geleia ideológica e amoral chamada Centrão exigia que Collor fizesse vistas grossas à falta de transparência orçamentária e aos acertos promovidos nos escalões superiores da burocracia e da tecnocracia de Brasília. Assim foi feito, pois aquela era a postura recomendada para que se afastassem ameaças à manutenção das grandes e intrincadas negociações políticas destinadas a assegurar apoio parlamentar a Collor.
Fundo falso no armário
João Alves e seus anões de estimação na Comissão de Orçamento só podiam preservar seus poderes nos meandros da execução orçamentária se contassem com o apoio ativo e as vistas cegas da burocracia parlamentar. Para tal, cooptaram o advogado José Carlos Alves dos Santos, funcionário concursado da Câmara e, desde a primeira década dos anos 1970, considerado o principal técnico orçamentário do Congresso.
Santos fazia a ponte entre as burocracias do Parlamento e dos ministérios dos governos – do ditador João Figueiredo ao eleito Fernando Collor – e assegurava a liberação de verbas federais para alimentar licitações viciadas em todo o Brasil com emendas patrocinadas por suas excelências. A correia de transmissão de todo o sistema era lubrificada à base de propina – algo em torno de 12% – paga em dinheiro vivo (às vezes, em dólar) e sempre corria uns caraminguás para o advogado e técnico legislativo.
O esquema dos anões dos Orçamento só ruiu porque Ana Elizabeth Lofrano, mulher de José Carlos, descobriu um fundo falso no armário do quarto do casal onde estavam escondidos US$ 870 mil. Era uma dinheirama naquela época, meados de 1993, e valeriam hoje cerca de US$ 2 milhões (desconsiderada a inflação do período).
Temendo serem dedurados por Lofrano, porque o marido corrupto contou a ela a origem do dinheiro, os parlamentares amigos de João Alves (e o próprio líder da Comissão de Orçamento daqueles tempos) aconselharam José Carlos Alves dos Santos a silenciar a esposa. Ele tramou um falso sequestro e a morte dela. Depois que o corpo foi descoberto, não sustentou nem a história, nem os falsos álibis para a polícia e resolveu contar tudo. Foi assim que um crime de morte desmontou a esculhambação antirrepublicana que era o Orçamento da União da ditadura e que havia resistido até às ordens de moralização dadas pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88.
Sob o restante do mandato de Itamar Franco, que havia substituído Collor no pós-impeachment, e nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Lula (2003-2010), além de todo o primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-2014), a elaboração e a execução do Orçamento da União caminhava no sentido republicano proposto pela Constituição de 1988.
Os Planos Plurianuais eram feitos, muitas vezes eram desrespeitados, mas existiam. As Leis Orçamentárias eram votadas no Congresso com negociações de maiorias e o sistema de correição de desvios ia se estruturando com o passar dos tempos porque a política fazia valer o sistema de freios e contrapesos e os mecanismos de contenções e distensões entre as instituições e os Três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário.
Em 2015, tão logo sentou na cadeira de presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha resolveu usurpar poderes do governo federal e articulou a ferramenta que agigantou sua preponderância contra a presidência de Dilma Rousseff: as emendas impositivas, o embrião do Orçamento Secreto. Por meio de uma Proposta de Emenda Constitucional, que aprovou sem dificuldade nas duas Casas do Legislativo, Cunha conseguiu obrigar o Poder Executivo a deixar reservado sempre um naco imenso do Orçamento da União para que emendas parlamentares fossem pagas ao bel prazer dos projetos específicos de cada deputado ou senador.
Máquina de sumir dinheiro público
Hoje, o total desse montante é de R$ 60 bilhões anuais. Ou seja: em 2026, ano eleitoral, cada gabinete do Congresso tem a liberdade de indicar obras ou projetos que receberão até R$ 112 milhões por meio de indicações de “Suas Excelências”.
Esta forma de exercer o discricionarismo orçamentário voltou a esculhambar a política. Não há governo federal – independente de quem ocupe a cadeira de presidente da República – capaz de fazer valer seus projetos defendidos em campanha e passados pelo crivo das urnas, caso persista a impositividade orçamentária. Depois que Cunha foi defenestrado da presidência da Câmara, em razão de atos de corrupção que o puseram na cadeia por algum tempo, sucessivas manobras de quem o sucedeu – notadamente Arthur Lira (2021-2025) – terminaram por criar um conjunto de dispositivos destinados a tirar transparência e rastreabilidade da gestão do Orçamento da União.
Foi assim que conhecemos os instrumentos denominados “Emendas Pix”, “Emendas RP9 ou ‘de relator’”, “Emendas de bancada” e tantas outras. Reunidas num único jargão, é a isso que se dá o nome de “Orçamento Secreto”.
O Orçamento Secreto mata. Mata porque o dinheiro das obras sociais não chega a seu destino e muitos cidadãos e cidadãs, desassistidos, morrem de fome. O Orçamento Secreto mata porque o Sistema Único de Saúde termina por não ser capitalizado como deveria pelas regras orçamentárias definidas a partir da Constituição e os estratos sociais mais oprimidos pelo gap social ficam à mercê de um sistema público sempre carente de verbas para prestar os serviços que lhe são demandados. O Orçamento Secreto mata, enfim, porque uma cadeia de comando de atos de corrupção tem de ser ocultada por agiotas, por funcionários públicos, por empresários pequenos, médios e grandes a fim de manterem ocultos os perversos idealizadores das fraudes orçamentárias.
É a reportagens que expõem essa cadeia de comando dos desmandos e das mazelas orçamentárias que o membro da plataforma de vídeos do ICL tem acesso. Se não é inscrito, inscreva-se (veja como fazer clicando aqui). Torne-se um membro da comunidade ICL e conheça o primoroso trabalho jornalístico feito por nossa equipe. São seis reportagens e um grande filme documental de uma hora e 22 minutos de duração que consolidam a melhor explicação de como e por que a máquina de fazer sumir dinheiro público por meio do Orçamento Secreto foi posta em funcionamento em Brasília.
